martes, diciembre 3, 2024
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Exclusivo: Análisis del Capítulo Servicios Financieros del Acuerdo Chile/Unión Europea

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ANÁLISIS DEL CAPÍTULO 25

SERVICIOS FINANCIEROS

DEL TRATADO CHILE/UNION EUROPEA

Por Patricio Véjar Mercado *

El capítulo de Servicios Financieros, ha sido seleccionado para integrar el  Acuerdo Marco Avanzado que será votado en diciembre de 2023 por el Consejo de la Unión Europea (órgano ejecutivo).  Su objetivo declarado es dar acceso y liberalizar el mercado de Servicios Financieros a instituciones financieras de las Partes, esto es: empresas que cumplan funciones bancarias y crediticias de Chile y la Unión Europea. Este capítulo compromete a las Partes a que la regulación existente en el sistema financiero brinde un trato no discriminatorio a los operadores económicos y financieros de ambas Partes, sobre la base de normas sustantivas que aplican los principios de no discriminación y transparencia. Como resultado de la modernización del acuerdo, Chile y la UE abrirán nuevas oportunidades de acceso al mercado crediticio y financiero para sus instituciones financieras, sobre la base de un texto que parte del supuesto erróneo de que ambas Partes están en igualdad de condiciones para invertir y competir.

La definición de servicios financieros a los que se da un rango de protección definitiva en el capítulo es extraordinariamente amplia, extendiendo a los bancos e instituciones financieras de la Unión Europea el manejo de información vinculada con la vida cotidiana de las personas. Ello queda a la vista en algunos de los ítems listados  como servicios financieros al inicio del capítulo: Seguros, depósitos, créditos (incluidos los hipotecarios), factoring, arrendamiento financiero (leasing); tarjetas de crédito, giros bancarios; garantías, divisas, permutas, acuerdos a plazo sobre tipos de interés; administración de fondos de pensiones, el tratamiento de datos financieros y programas informáticos conexos; y asesoramiento, entre otros, sobre adquisiciones y sobre reestructuración y estrategia empresariales.

Por otra parte, las definiciones sobre Inversión contempladas en este capítulo permiten perpetuar una práctica de las empresas mineras y otras corporaciones transnacionales que para eludir el pago de impuestos, se otorgan autopréstamos. El tratado blanquea esta maniobra contable, estableciendo que un préstamo concedido por una institución financiera o un instrumento de deuda que sean propiedad de dicha institución financiera, no constituyen una inversión.

Las disposiciones generales contenidas en este capítulo deben considerarse dentro de un conjunto de prohibiciones que le dan un carácter restrictivo a la implementación de políticas que impulsen un desarrollo con plena expresión de soberanía para Chile. Estas prohibiciones se constituyen en salvaguardias o garantías para el mayor desarrollo y competitividad de la Unión Europea a costa de la débil y dependiente economía chilena. Estas prohibiciones son:

  1. Prohibición de discriminación por Trato Nacional, definido como “un trato no menos favorable que el trato más favorable otorgado en situaciones similares por ese nivel de gobierno a las instituciones financieras instaladas en Chile y a sus inversiones en su territorio, como está señalado en el Artículo 25.3 del presente capítulo y los Capítulos 17, 18 y 23 del Acuerdo Marco Avanzado entre la Unión Europea y Chile.
  2. Prohibición de discriminación por Trato de Nación más Favorecida, definida como “la disposición de cada Parte para otorgar a las instituciones financieras de la otra Parte un trato no menos favorable que el trato que otorga a las instituciones financieras de cualquier país que no sea Parte y reciba la consideración de Nación más Favorecida con respecto al establecimiento y funcionamiento de instituciones financieras en su territorio», como está señalado en el Artículo 25.5 del presente capítulo y los Capítulos 17, 18 y 23 del Acuerdo Marco Avanzado entre la Unión Europea y Chile.
  3. La prohibición de establecer requisitos de desempeño, referida a demandar el cumplimiento de algún nivel o porcentaje de contenido nacional, o de transferencia de tecnología, entre otros, a cualquier inversionista ya sea en temas de importación o exportación, como está señalado en el Artículo 25.9 del presente Capítulo y el Capítulo 17 del Acuerdo Marco Avanzado entre la Unión Europea y Chile.
  4. La prohibición de expropiación directa o indirecta con excepciones y salvo el pago en compensaciones efectivas, definida en el Capítulo 17 del Acuerdo Marco Avanzado entre la Unión Europea y Chile. En este caso lo relevante es la utilización del concepto expropiación indirecta, considerada como “todas las medidas adoptadas por un gobierno que perjudiquen la rentabilidad de una inversión”. Un ejemplo de esto puede ser una reforma tributaria, un cambio en las leyes laborales o de seguridad social.
  5. La libre transferencia de capitales, como está señalado en el Capítulo 8 y 17 del Acuerdo Marco Avanzado entre la Unión Europea y Chile.
  6. La definición extendida de inversión, entendida como “todo activo que un inversionista posee o controla, directa o indirectamente, que tiene las características de una inversión, incluyendo una cierta duración, el compromiso de capital u otros recursos, la expectativa de ganancia o la ganancia, o la asunción de riesgo”, como está señalado en el Artículo 25.2 del presente Capítulo y el Capítulo 17 del Acuerdo Marco Avanzado entre la Unión Europea y Chile. Esta definición de inversión convierte el pago de indemnización en un gasto tan elevado, que en la práctica hace que la expropiación, regulación o modificación estructural de los mercados sean en verdad prohibitivas.
  7. La obligación de trato justo y equitativo, como está señalado en el Capítulo 17 del Acuerdo Marco Avanzado entre la Unión Europea y Chile, es una disposición que favorece ampliamente a los inversores de la Unión Europea, en tanto invisibilizan la asimetría existente entre ambas Partes del tratado. En la práctica, esta obligación de trato justo y equitativo impide la implementación de políticas en favor de pequeñas y medianas empresas chilenas, las cuales difícilmente puedan convertirse en inversores en la Unión Europea.

Asimetría entre la UE y Chile

Una de las realidades que oculta la generalidad de los tratados de libre comercio es la asimetría que existe entre las Partes que concurren a concordar el acuerdo. En el caso del Capítulo 25, Servicios Financieros, al observar las cifras correspondientes a los sistemas financieros de Chile y la Unión Europea resulta evidente la falsa promesa respecto de la posibilidad real de que las instituciones financieras chilenas puedan participar competitivamente en el mercado financiero de la Unión Europea. El sistema financiero chileno, de acuerdo con la Comisión para el Mercado Financiero, cuenta con 46 bancos e instituciones financieras, incluyendo 1 banco estatal (con 399 sucursales en el país), 4 bancos extranjeros y 5 cooperativas. Respecto del sistema financiero europeo, el Informe Facts & Figure 2021 de la Unión Bancaria Europea da cuenta de la existencia de 5.263 instituciones financieras y 144.000 sucursales. Esta enorme diferencia cuantitativa permite comprender a cabalidad que el principio de trato justo y equitativo entre dos entidades tan dispares, sólo puede terminar en la consolidación del predominio de la más poderosa de ellas, en este caso la Unión Europea.

En el caso específico de este Capítulo 25:

El Artículo 25.1, Ámbito de aplicación, en lo sustancial incorpora las disposiciones del Capítulo 17, Inversión, con la salvedad de que no se considerará servicio financiero incluido en este tratado, las operaciones de las autoridades monetarias estatales. También se excluyen las políticas públicas relativas a seguridad social como los retiros de fondos y la utilización de recursos públicos en financiamientos que no consideren la participación de instituciones no estatales, como usualmente sucede en el Sistema de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas.

El párrafo 8 de este artículo excluye las contrataciones públicas de las disposiciones que permiten políticas públicas distributivas: Artículo 25,3, Trato Nacional; Artículo 25.5, Trato de Nación más Favorecida; Artículo 25.6, Acceso a Mercados; Artículo 25.7, Prestación Transfronteriza de Servicios Financieros; Artículo 25.8, Altos Directivos y Consejos de Administración y Artículo 25.9, Requisitos de Rendimiento. El sistema económico chileno no cuenta con ninguna de estas disposiciones. a diferencia de la Unión Europea. Es decir, ellos mantienen regulaciones que apuntan a una mayor equidad interna en tanto que Chile acentuará la existente falta de equidad, al cumplir con las disposiciones del Tratado que por otra parte “congelan” la legislación interna para no entrar en conflicto con estas nuevas obligaciones.

El párrafo 9 de este artículo excluye los subsidios utilizados por la Unión Europea para proteger sectores de su sistema económico, especialmente el sector agropecuario, del ámbito de aplicación de este capítulo. Chile, en cambio no presentó exclusiones pese al estado crítico de la agricultura chilena orientada al mercado interno.  Esta es una demostración más que la UE con su discurso antisubsidios y antidiscriminación, se reserva para sí excepciones que significan una discriminación positiva para sectores claves de su economía (los agricultores), justamente actores sociales que se han opuesto a este tipo de acuerdos comerciales, en defensa de precios justos para su producción agraria y su forma de vida.

El Artículo 25.3, Trato nacional, extiende el trato de las instituciones financieras no estatales a sus clientes nacionales a los clientes no nacionales. Esta política no existe en Chile dada la liberalización existente en el mercado financiero.

El Artículo 25.4, Contratación pública, extiende las disposiciones estatales otorgadas a las instituciones financieras nacionales a las instituciones financieras de la otra Parte.

El Artículo 25.5, Trato de nación más favorecida, en su párrafo 1, homogeniza las inversiones en instituciones financieras con las inversiones en general para el caso que se contempla.

El Artículo 25.6, Acceso a los mercados, liberaliza el acceso a los mercados financieros de sectores o subsectores económicos listados en un anexo. Al revisar el anexo en cuestión, se puede observar que Chile no ha presentado restricciones de acceso a los mercados financieros pero en cambio, en la Unión Europea, algunos países presentan restricciones de formalidades para establecerse como operador de algún instrumento financiero.

El Artículo 25.7, Prestación transfronteriza de servicios financieros, homogeniza y liberaliza el suministro transfronterizo de servicios financieros listados en un anexo y que refieren esencialmente a seguros y reaseguros.

El Artículo 25.8, Altos directivos y consejos de administración, prohíbe condicionar la Alta Dirección y Juntas Directivas de las instituciones financieras a la nacionalidad de los designados.

El Artículo 25.9, Requisitos de rendimiento, de manera similar al capítulo sobre las inversiones, prohíbe hacer cumplir algún requisito para el establecimiento de instituciones financieras de la otra Parte.

Subordinación de Chile a la UE y su trato colonial

De igual manera el numeral 1, párrafo f) de este artículo prohíbe la transferencia de tecnología como condición para el permiso de instalación de una institución financiera. Esta prohibición atraviesa el tratado en su conjunto como clara demostración del valor que tiene actualmente la propiedad intelectual y la innovación tecnológica. Esta consideración tiene mayor fuerza en el marco de la disputa por la supremacía económica entre Estados Unidos y China. En esta disputa la Unión Europea aparece alineada con su principal aliado militar, Estados Unidos. Desde esta perspectiva, la actualización del Acuerdo de Asociación Chile-UE en vía de concretarse mediante el Acuerdo Marco Avanzado entre Chile y la Unión Europea, trasciende el ámbito comercial y de cooperación política para adquirir un carácter geopolítico que los negociadores y el gobierno se resisten a considerar. En la negociación Chile, a través del gobierno del Presidente Boric ha mostrado gran complacencia frente a las propuestas europeas, y ha preferido ignorar que la situación actual le confería un mayor poder de negociación, dado que la Unión Europea ha perdido proveedores como Rusia y otros en Africa, y enfrenta riesgos con otros países por la conformación de la nueva Alianza BRIC.

El numeral 3 de este artículo establece que en el caso de que la institución financiera cuente con alguna ventaja se prohíbe condicionar su continuidad al requisito de ubicar la producción, brindar un servicio, capacitar o emplear trabajadores, construir o ampliar instalaciones particulares, o llevar a cabo investigación y desarrollo en su territorio. Esta disposición permite llamar la atención sobre la ausencia de mecanismos de coerción para que los inversionistas y las instituciones financieras a las que se refiere este capítulo cumplan los objetivos declarados formalmente en este tratado y que constituyen el discurso político para justificar esta modernización. Esos muy publicitados objetivos, son  el diálogo político,  la  paz y seguridad en materia internacional, de gobernanza y derechos humanos; y otros como la justicia, libertad y seguridad; el desarrollo sostenible; la asociación económica, social y cultural; las políticas macroeconómicas; los asuntos fiscales, la política de los consumidores, la salud pública, el deporte y actividad física; y la modernización del Estado y del servicio público, la descentralización, la política regional y la cooperación interinstitucional, en términos generales. De manera más específica se justifica el tratado como un paso requerido para fomentar el aumento del comercio y la inversión mediante la ampliación y la diversificación de las relaciones comerciales mutuas, lo que según la narrativa oficial debería contribuir a un crecimiento económico mayor y a una mejor calidad de vida. Ciertamente la experiencia acumulada nos da base para afirmar que el desempeño de las inversiones europeas en Chile ha estado alejado de los objetivos señalados en el acuerdo que se pretende actualizar.

El Artículo 25.10, Medidas no conformes, señala que las excepciones a las disposiciones de Trato Nacional, Nación más Favorecida, Comercio Transfronterizo de Servicios Financieros, Altos Ejecutivos y Juntas Directivas y Requisitos de Desempeño se listan en el anexo 25 y se refiere principalmente a algunos instrumentos de seguros y reaseguros, y a formalidades requeridas en algunos países de la Unión Europea.

El Artículo 25.11, Excepciones cautelares resguarda el sistema financiero suspendiendo la aplicación de alguna disposición del Acuerdo si ella pone en riesgo la integridad y estabilidad del sistema financiero. La relevancia de este artículo radica en que debe ser considerado por los integrantes del tribunal que resuelve las controversias inversor Estado otorgando al Estado una de las pocas herramientas que este tratado considera para implementar políticas públicas en beneficio del conjunto de la población y no sólo para un grupo de inversionistas.

El Artículo 25.12, Tratamiento de la información, protege la información financiera del conjunto de integrantes del sistema financiero.

El Artículo 25.13, Normativa nacional y transparencia, regula la liberalización de los procedimientos normativos para la integración de instituciones al sistema financiero. Lo destacable de este artículo es que otorga transparencia activa a las partes interesadas de la contraparte del tratado. En el caso chileno se generaría el contrasentido de entregar información que no entrega a nacionales, a no nacionales. Sería un Trato Nacional invertido, ya que en Chile la Ley de Transparencia sólo obliga a entregar información a las entidades públicas, y ello con varias limitantes, ya que terceros afectados pueden oponerse a esa entrega.

El Artículo 25.14, Nuevos servicios financieros en el territorio de una Parte: liberaliza la incorporación de nuevos servicios financieros al sistema financiero con la salvedad de que no requieran nuevas leyes o reglamentos, o la modificación de leyes o reglamentos vigentes. De ser así, bastará una resolución administrativa.

El Artículo 25.18, Consultas y debates técnicos, establece un sistema de consultas para todas aquellas discrepancias que no sean controversias entre inversor – estado y está circunscrito a las Partes.

El Artículo 25.19, Solución de diferencias, establece un elaborado sistema de solución de diferencias entre las Partes. Las diferencias a considerar son las relativas a la aplicación e interpretación de las normas del tratado procurando una solución amistosa o de mutuo acuerdo. Contempla un mecanismo de consulta entre las Partes, la conformación de un Grupo Especial para resolver la diferencia planteada emitiendo un informe provisional el que luego se constituirá en informe final, si no hay solicitudes de disconformidad. Este informe contemplará medidas de cumplimiento, plazos razonables entre otras consideraciones. Adicionalmente se contempla un mecanismo de mediación y la posibilidad de acceder a una solución mutuamente convenida sin detrimento del mecanismo de consulta o el acceso al Grupo Especial.

El Artículo 25.20, Solución de diferencias en materia de inversiones relativas a servicios financieros, básicamente acoge el Capítulo 17 sobre inversiones con algunas adaptaciones, y entre ellas la incorporación del Artículo 25.11 (Excepciones Cautelares) a la consideración del Subcomité de Servicios Financieros. Este órgano puede decidir que la medida objeto de cuestionamiento está justificada y con ello inhibir la continuación del reclamo. Se trata de una de las escasas disposiciones con que el Estado cuenta para implementar medidas de protección frente a los procesos de liberalización.

 

Conclusiones

Este Capítulo sobre los Servicios Financieros da un nuevo y fuerte impulso a la consolidación de la liberalización del mercado financiero llevada a cabo en Chile durante más de cuarenta años. Ello se lleva adelante sin que exista ninguna evaluación conocida sobre el resultado de este proceso ni del impacto que ha tenido sobre la inversión, la innovación, el desarrollo económico ni la vida de los chilenos y las chilenas.

Como las disposiciones incluidas en este capítulo hacen caso omiso de la profunda asimetría entre la Unión Europea y Chile en materia de volumen y cantidad de entidades financieras, su liberalización implica una suerte de salvavidas para garantizar el desarrollo y consolidación de la UE.  Se trata de una UE en proceso de pérdida de influencia global, e inminente recesión como resultado de la guerra que se libra en Ucrania. Las reglas fijadas por el Tratado respecto de no discriminación constituirán nuevas trabas para el acceso al crédito, a subsidios u otras operaciones de las pequeñas y medianas empresas chilenas que recurran al mercado financiero, las cuales no podrán esperar ninguna ventaja de la banca nacional. El manejo de la información financiera de empresas y de particulares al que accederán los bancos y el sistema financiero resulta preocupante. Las empresas chilenas no tienen a su haber un desempeño cuidadoso, por el contrario ya nuestros datos tienen escasa protección. Las empresas europeas que ya funcionan en Chile han mostrado un desempeño similar al criticado en las empresas chilenas a este respecto.

Finalmente resulta particularmente grave el listado de prohibiciones de desempeño, que pretende mantener a Chile como un socio menor, subordinado y proveedor al que le está vedado el acceso a tecnología o fijar condiciones para contar con directivos nacionales para la conducción de entidades financieras cuyas decisiones impactarán severamente la calidad de vida de los habitantes del país. Esto es coherente con otras disposiciones por las cuales hemos afirmado que se trata de un tratado que congela a Chile en condición de colonia.

*El autor es analista de sistemas, con estudios de Ingeniería Civil Electrónica en la U Técnica F. Santa María. Activista de la Memoria y los DDHH, es miembro de la comunidad Martin Luther King y el Observatorio por el Cierre de las Américas.

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