Chile – Impactos del sistema de protección de inversiones y arbitraje
Chile – Impactos del sistema de protección de inversiones y arbitraje
Aportes para el proceso constituyente
Chile es el país de la región con la mayor cantidad de tratados internacionales que incluyen capítulos de protección de las inversiones extranjeras. Aunque el proceso de liberalización comenzó con la dictadura de Pinochet, ningún gobierno posterior abandonó el camino de otorgar libertad total a las corporaciones y a los inversores extranjeros. Por el contrario, los gobiernos firmaron una gran cantidad de tratados que otorgan privilegios especiales a los inversores extranjeros, al permitirles denunciar al Estado en el marco de instituciones arbitrales internacionales en lugar de utilizar los mecanismos establecidos en las justicias nacionales. Sin embargo, el proceso constituyente abre la posibilidad de discutir estos tratados de comercio e inversiones y revisar el tratamiento que Chile otorga a las inversiones extranjeras. A escala global se discute hoy la necesidad de contar con tratados que avalen las políticas públicas que protejan los derechos humanos, laborales y medioambientales y que vayan de acuerdo con objetivos de desarrollo sustentable. Esto requiere recortar los amplios derechos de los inversores, por ejemplo, para acudir al arbitraje internacional ante cualquier medida que, según su interpretación,
afecta su “legítima expectativa de ganancia”. Este informe presenta una sistematización de estadísticas en base a un análisis de los casos inversor-Estado (ISDS)
conocidos contra Chile hasta septiembre de 2021.
¿En qué consiste la protección de las inversiones extranjeras?
Los tratados internacionales que incluyen protección de inversiones son acuerdos firmados entre Estados que determinan los derechos de los inversores en los territorios de cada uno. Estos derechos se encuentran en los Tratados Bilaterales de Inversiones (TBI) o en gran parte de los Tratados de Libre Comercio (TLC). Estos tratados son usados por los inversores extranjeros para demandar a los Estados cuando consideran que un cambio en las políticas del país receptor afecta sus ganancias, aún si se trata de políticas que buscan proteger la salud pública, los derechos laborales o el medio ambiente. Uno de los mecanismos más controvertidos de la protección de las inversiones es el mecanismo de solución de disputas inversor-Estado (ISDS) que habilita a los inversores a acudir a centros de arbitraje internacionales cuando éstos consideran que sus inversiones han sido afectadas por una decisión del Estado. Gracias a este mecanismo ISDS, incluido en prácticamente todos los TBI y la mayoría de los TLC, los inversores pueden saltar las cortes nacionales y demandar ante un abanico de institutos arbitrales, como el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADI). Esto ha conformado un verdadero sistema de justicia paralela a las cortes nacionales, donde el sistema de solución de disputas inversor-Estado desplaza a los tribunales nacionales y menoscaba las decisiones tomadas por los jueces nacionales.
“Como la mayoría de los países en la década de 1990,
firmamos muchos tratados sin saber a veces a qué nos comprometíamos.”
Ex-negociador chileno
Hasta mitad de 2021, se han firmado a nivel global más de 3.000 tratados con cláusulas de protección de inversiones, lo cual ha tenido como resultado una creciente cantidad de demandas presentadas por los inversores extranjeros ante tribunales de arbitraje internacional. Los costos de estas demandas pesan sobre los gobiernos al convertirse en facturas millonarias que salen de las arcas públicas para ser pagadas a los abogados de los casos, a los árbitros del tribunal, y por supuesto, a los inversores cuando ganan las demandas. Pero también pueden impactar debilitando la regulación social y ambiental, lo cual genera un fuerte peso sobre las cargas fiscales de la ciudadanía, a menudo en países con importantes necesidades sociales y económicas. Los tratados firmados incluyen cláusulas que han sido redactadas con definiciones amplias para que prácticamente todos
los movimientos de capital puedan ser considerados una “inversión”. Justamente uno de los grandes problemas del sistema de protección de las inversiones es que las cláusulas que contienen los tratados son tan amplias que la interpretación sobre su violación queda a discreción de los árbitros que forman parte del tribunal. Dicha interpretación puede no tener nada que ver con las intenciones que tuvieron los Estados al momento de firmar los tratados.
Asimismo, los tratados directamente prohíben que los Estados exijan a los inversores requisitos de desempeño de su inversión, a la vez que no permiten la exigencia de transferencia tecnológica hacia el país receptor. Esto implica que los Estados no pueden exigir que la inversión que arriba al país ayude a cumplir, por ejemplo, con metas de desarrollo nacional. Además, incluyen la figura de Expropiación Indirecta, que asimila las medidas regulatorias estatales a una expropiación que reduce las ganancias esperadas por el inversor.
El boom de demandas de inversores contra países de América Latina
De los casi 700 tratados de comercio e inversiones que firmaron los países de América Latina y el Caribe (ALC), la mayoría incluye el mecanismo ISDS, avalando demandas de inversores extranjeros contra los Estados. Desde la primera demanda contra Venezuela en 1996, los países de ALC han recibido 303 demandas de inversores extranjeros. Eso significa que cerca del 27% de todas las demandas conocidas a nivel mundial han sido dirigidas contra países de la región, lo que hace que ALC sea la segunda región más demandada del mundo. El 73% de las demandas de la región fueron contra sólo 5 países: Argentina, Venezuela, Ecuador, Perú y Bolivia.
La cantidad de demandas ha ido en aumento en los últimos años. Mientras que entre 1996 y 2006 se registraron 91 demandas, en la última década (2009-2019) el número total saltó a 165 demandas. Esto implica un incremento del 81% en la cantidad de demandas. En términos de años, 2003 fue el año con mayor cantidad de demandas contra países de la región, principalmente debido a la crisis económica y social de 2001 en Argentina, cuando se terminó la convertibilidad peso-dólar y se congelaron las tarifas de los servicios públicos. Eso desembocó en una avalancha de demandas de inversores. De las 25 demandas de ese año, 20 fueron contra Argentina. Más recientemente, en el año 2018, también se registró un boom de demandas: de las 21 demandas registradas ese año, 6 fueron contra Colombia (que en este año fue el país más demandado a nivel mundial).
Durante 2020, el primer año de la pandemia de Covid-19, se presentó también un alto número de demandas, pero además se registró una importante cantidad de amenazas de demandas, por lo menos 24, que en 2021 y 2022 pueden convertirse en demandas formales. Algunas de estas amenazas de demandas han sido contra Chile, especialmente de empresas extranjeras vinculadas a la administración de los fondos de pensión (AFP), dadas las medidas del gobierno de Piñera (tras las revueltas de octubre de 2018 y la continuidad de las protestas sociales) para intentar paliar la crisis económica en el contexto de la pandemia (ver apartado 4 de este reporte). En general, el sector económico más afectado por demandas inversor-Estado en ALC es el de minería y explotación de hidrocarburos. De los 303 casos conocidos contra los países latinoamericanos y caribeños, 70 se relacionan con este sector 5 , lo cual representa un 23,1% de las demandas.
Las demandas inversor-Estado no sólo ponen en evidencia los privilegios de los inversores por encima de los gobiernos democráticamente electos y los pueblos. También son un espejo de la asimetría profunda entre los países centrales y periféricos. El 86% de todas las demandas contra países de ALC fueron realizadas por inversores de Canadá, EEUU y Europa.
“Me parece que le hemos dado a los inversores extranjeros una oportunidad
para desafiar cualquier comportamiento que no les guste de un gobierno.”
Simon Lester, grupo de expertos del think tank estadounidense The Cato Institute.
Un tercio de todas las demandas provienen de inversores estadounidenses. Con 45 demandas, España le sigue a EEUU como país de origen de inversores que demandan a la región. También existen demandas de inversores de la región contra países de ALC, pero son pocas. Sobre este último tipo de demandas, de inversores “de la región”, se observa que muchas de ellas son demandas de corporaciones transnacionales que tienen su domicilio legal en paraísos fiscales y usan los TBI de esos lugares porque les brindan condiciones más favorables. Emblemático en este sentido es el caso de Barbados, desde donde inversores, en su gran mayoría estadounidenses, demandaron ya seis veces al mismo país: Venezuela.
El universo de tratados de protección de inversiones de Chile
Chile es el país con la mayor cantidad de tratados de liberalización comercial y de protección de las inversiones en la región. El país tiene vigentes tratados comerciales con 65 países, mientras que también cuenta con 34 TBI. La mayoría de los TBI de Chile fueron firmados en los años noventa, al igual que gran parte de los países de la región. En
cambio, los TLC más significativos (con Estados Unidos, la Unión Europea y China) fueron negociados y firmados en el nuevo siglo durante la presidencia de Ricardo Lagos. La mayoría de los TBI posee una duración de 10 años, es decir que una vez terminado ese periodo se renuevan automáticamente, o podrían ser terminados en caso de que el poder ejecutivo y legislativo del país así lo decidan. En el caso de Chile, el 90% de los TBI podrían ya ser terminados. En cuanto a las posibilidades de terminar los TBI de Chile, encontramos tres formas legales, que identificamos en la Tabla 2: A – el tratado puede ser terminado apenas entró en vigor. Este es el caso del TBI con Hong Kong. B – el tratado tiene una duración inicial (en general son 10 años) luego de la cual puede ser terminado en cualquier momento (esta es la forma legal más usada). C – el tratado tiene una duración de generalmente 10 años, y si no se denuncia el acuerdo con un año o seis meses de anticipación, se renueva automáticamente por otros 10 años (en algunos casos son menos años, como en el acuerdo con Italia, donde son 5 años). De todos modos, todos los TBI incluyen una “cláusula de supervivencia”, que estipula que una vez que un tratado es terminado, se activa una cláusula de ultra-actividad de la protección de los inversores extranjeros asentados en ambos países, que puede durar 5, 10, 15 o hasta 20 años.
Las negociaciones de tratados con protección de inversiones más recientes de Chile
Chile no ha revisado su marco de protección de inversiones extranjeras. Por el contrario, en los últimos años ha negociado nuevos tratados y renegociado viejos que, aunque han sido presentados como “modernos” o “de última generación”, incluyen cláusulas y definiciones amplias que permiten a los inversores acudir al arbitraje internacional. Estamos en
realidad ante tratados que otorgan amplios derechos a los inversores extranjeros, mientras se restringe el espacio para la política pública.
“No solo es el TPP-11, son todos los Tratados de Libre Comercio los que impiden que cambiemos y avancemos hacia un nuevo modelo de desarrollo más justo.”
Plataforma Chile mejor sin TLC
En los años recientes Chile se ha embarcado en tres líneas de negociación (y renegociación) de tratados con protección de inversiones. Primero, renegoció en forma express el TLC con Canadá, y ha avanzado en la renegociación del tratado con la Unión Europea, que en su nueva versión incluirá protección de inversiones bajo el formato de Sistema de Tribunales sobre Inversiones (Investment Court System – ICS, por su sigla en inglés). Segundo, ha impulsado la firma de tratados comerciales con los países de la región, aunque poco tienen de comercio y mucho de temas regulatorios más amplios, e incluyen protección de las inversiones extranjeras. Y tercero, ha firmado el TPP-11, que incluye un agresivo capítulo de protección para los inversores extranjeros. Seis años de intensa oposición ciudadana han impedido hasta ahora su aprobación.
Chile renegocia con la UE
Chile está actualmente renegociando el acuerdo de asociación con la Unión Europea, en vigencia desde el 2003. Esta renegociación se enmarca en la “modernización” que la UE impulsa de los “viejos” acuerdos comerciales negociados a fines de los noventa o principios del nuevo siglo, como el acuerdo con México. En materia de protección de inversiones, lo más “moderno” que trae este acuerdo es la incorporación de un mecanismo de solución de controversias entre inversores y Estados que ha sido presentado como Sistema de Tribunales de Inversiones (Investment Court System, ICS). Tras las numerosas críticas al mecanismo ISDS, provenientes de diversos sectores en el continente europeo, la Comisión Europea se vio obligada a presentar una revisión de todas sus negociaciones de tratados de inversión, para lo cual elaboró una propuesta para sustituir el mecanismo ISDS. Este nuevo mecanismo fue incluido en el tratado comercial con Canadá, en el tratado con Vietnam, Singapur y más recientemente en los tratados en renegociación con Chile y México. Según la ex Comisaria de Comercio, Cecilia Malmström, el ISDS sufría una “falta de confianza fundamental por parte del público”.
A pesar de haber sido presentado como algo novedoso, el ICS sigue ofreciendo un amplio abanico de derechos a los inversores. El uso que hace la Comisión Europea de conceptos tan amplios y vagos como “arbitrariedad manifiesta” y “trato justo y equitativo” sigue dejando la puerta abierta a que las grandes empresas demanden a los Estados ante tribunales de arbitraje, igual que con el actual sistema ISDS. A diferencia de lo que afirma la UE, el sistema ICS no protege el derecho de los gobiernos a legislar. El texto del modelo de inversiones de la UE no incluye ningún elemento que pueda impedir que los inversores impugnen decisiones de interés público. De hecho, los gobiernos deberán defender que las medidas de interés público son “necesarias” y sirven a objetivos “legítimos” frente a los ataques de los inversores.
“ICS no cambia nada porque los estándares sobre la base de los
cuales se dictan sentencias permanece igual.”
Nigel Blackaby del bufete de abogados Freshfields sobre la propuesta de la UE.
La incorporación de un capítulo de Inversiones en el acuerdo con la UE no es un tema menor, sino que implica un peligro mayor que la existencia de los TBI individuales con algunos de los países del bloque europeo. Esta renegociación:
- Encadena la protección de inversiones a un tratado comercial. Esto vuelve mucho más difícil revisar los derechos otorgados a los inversores, ya que eso implicaría salir de todo el tratado comercial. Por ello es importante revisar los efectos de los TBI existentes con los países europeos antes de que se termine la renegociación y se incluya el tema como un capítulo del nuevo tratado comercial integral.
- Amplia a más países los derechos que Chile otorga a los inversores europeos. Mientras que actualmente Chile tiene TBI con 15 países europeos, la “modernización” implicará otorgar automáticamente protección de inversiones a los 27 países del bloque.
Los TLC de nueva generación con países de la región
Desde 2017, Chile ha encabezado la firma de TLC en la región que fueron presentados como “de nueva generación”. Se trata de los TLC firmados con Uruguay (2016), Argentina (2017), Brasil (2018), Ecuador (2020) y Paraguay (aún en negociación). Los TLC con Brasil y Ecuador todavía no entraron en vigor.
Estos tratados no tienen el objetivo de liberalizar el comercio, ya que desde los años noventa los Acuerdos de Complementariedad Económica (ACE) redujeron los aranceles entre los países de la región. Por el contrario, son tratados que avanzan en asuntos regulatorios, facilitación de comercio, política de competencia, comercio de servicios,
telecomunicaciones, comercio electrónico, asuntos laborales y medioambientales, entre otras temáticas. Incluyen todos los capítulos de los TLC tradicionales de los años noventa, sumando las disciplinas que interesan específicamente al sector privado y a las corporaciones transnacionales.
Algunos de los capítulos incluidos fueron presentados como “marcos regulatorios modernos”, ya que incluyen capítulos de Género y Comercio, y Medioambiente y Desarrollo con énfasis en el rol de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyME). Pero estos capítulos no son operativos, no plantean objetivos específicos ni cronogramas de trabajo, así como tampoco estipulan obligación alguna para que los Estados realicen políticas específicas que vayan de acuerdo con estos capítulos. Se trata de capítulos que intentan rellenar temas vacantes en los TLC, pero que no tienen una operatividad real.
Los capítulos de inversiones de estos TLC tampoco son novedosos. Por ejemplo, el TLC con Argentina fue presentado como un tratado de “tercera generación” que protege el derecho del Estado a regular en el interés público. Sin embargo, los artículos propuestos en el capítulo de Inversiones no reducen el espectro de actuación de los inversores extranjeros frente a ambos Estados. Los derechos otorgados a los inversores atan de manos a los Estados para la aplicación de política pública, ya que cualquier modificación de las condiciones de ganancia de los inversores extranjeros puede ser causal de demanda arbitral.
Los derechos otorgados en este nuevo tratado son similares a los del viejo TBI con Argentina de 1991. Se siguen otorgando garantías como el Trato Justo y Equitativo, la Expropiación Indirecta y el Trato de Nación Más Favorecida. Las redacciones, si bien más detalladas, mantienen definiciones ambiguas que dejan librada la interpretación a los tribunales arbitrales. Los mismos tribunales que, estadísticamente, tienden a interpretar estas cláusulas a favor de los inversores extranjeros en lugar de hacerlo a favor de los Estados. Tampoco se establece en este Tratado ningún mecanismo para asegurar que no sean designados los mismos árbitros con amplios conflictos de intereses, que dominan el sistema de arbitraje de inversiones y que tienen un incentivo financiero para fallar a favor del inversor.
El Tratado Transpacífico (TPP-11)
En marzo de 2018 el gobierno de Michelle Bachelet firmó el TPP-11, el cual venía a poner en marcha el viejo Tratado Transpacífico, pero sin Estados Unidos. El tratado entró en vigor a fines de diciembre 2018, luego de que seis países lo ratificaran: México, Japón, Singapur, Australia, Canadá y Nueva Zelanda. Pero uno de sus principales impulsores, Chile, sigue sin ratificarlo. A pesar de que el tratado fue modificado tras la salida de EEUU, el TPP-11 cuenta aún con un agresivo capítulo de protección de inversiones. Además de incluir las tradicionales cláusulas de los TBI como Trato de Nación Más Favorecida, Trato Nacional, Nivel Mínimo de Trato y Expropiación Indirecta, el capítulo incorpora la “expectativa de ganancias o utilidades” del inversor como parte integrante de la definición de inversión, abriendo la posibilidad de demandas arbitrales por expectativas de ganancias no cumplidas. A pesar de que el capítulo también incluye cláusulas que intentan dar espacio para que los Estados tomen medidas “de manera sensible con el medio ambiente, salud u otros objetivos regulatorios”, estas no evitan que cualquier inversor que considere que su expectativa de ganancia no se ha cumplido, demande a un Estado en un centro arbitral. Nueva Zelanda acordó con Australia no aplicar las cláusulas de disputas inversor-Estado, y ha pedido a los otros miembros del TPP-11 firmar acuerdos similares. Chile podría haber hecho lo mismo, y sin embargo, eligió mantener la cláusula ISDS intacta.
Un plebiscito ciudadano contra el TPP-11
El proceso de aprobación del TPP-11 viene generando un fuerte rechazo popular en Chile. En julio de 2019 se realizó un plebiscito popular donde más de medio millón de chilenos y chilenas votaron en contra del tratado, dando una potente señal de rechazo a los/as Senadores que deben aún votar por la ratificación (o no) del TPP-11.
¿Por qué es importante prestar atención a las negociaciones de tratados más recientes por parte de Chile?
- Porque Chile no ha revisado su marco de tratados con protección de inversiones, aun si muchos países del mundo han emprendido ese camino (como Sudáfrica, India,
Indonesia, la propia Unión Europea, además de Ecuador, Bolivia, Venezuela) y organismos internacionales como la UNCTAD recomiendan la renegociación de los tratados para garantizar el espacio para la política pública. - Porque los tratados que negocia Chile son presentados como “modernos” pero en realidad, en materia de protección de inversiones, incluyen las mismas cláusulas que los tratados firmados en los años noventa, que no restringen la capacidad de los inversores de acudir al arbitraje internacional.
Chile y sus demandas arbitrales
Aunque Chile es el país de la región que cuenta con la mayor cantidad de tratados con protección de inversiones, ha recibido en comparación pocas demandas. Desde 1998, cuando se presentó la primera demanda, “solo” ha recibido siete demandas en el arbitraje internacional. Esto se debe a que Chile ha sido un país que se caracterizó por cumplir sus compromisos en lo que respecta a otorgar seguridad jurídica a los inversores extranjeros, sosteniendo una política de apertura total frente a las inversiones.
“Será difícil cambiar el régimen de libre comercio, la economía de mercado y abandonar la disciplina financiera, porque el TLC en últimos términos nos amarra a aquellas instituciones.”
Rolf Luder, ex ministro de Estado de Augusto Pinochet.
Pero hay un antes y un después del estallido social de octubre de 2019. Chile enfrenta hoy amenazas de demandas asociadas a las políticas estatales tomadas en el marco de la crisis social y, seguidamente, de la pandemia del coronavirus. Mientras algunos casos tienen hasta octubre de 2021 el estatus de amenazas, ya que atraviesan el proceso de “diálogo”
obligatorio explicitado en los TBI y TLC, otros casos ya se han convertido en demandas efectivas.
Las demandas existentes
Chile recibió su primera demanda en 1998 de mano de Pey Casado and Allende Foundation. Esta demanda es atípica respecto a las otras del listado. El empresario Víctor Pey y la fundación Salvador Allende recurrieron al ISDS con base en el tratado bilateral con España ante la falta de respuesta del Estado por una expropiación política realizada en 1973 de un medio de comunicación de propiedad de Víctor Pey, quien tenía doble nacionalidad. Múltiples apelaciones del Estado chileno, y la asimetría entre las partes, prolongaron hasta 2020 la demanda, convirtiéndola en una de las demandas más largas de la historia del arbitraje inversor-Estado. Le siguieron una demanda de la empresa malaya MTD Equity en 2001 y otra en 2004, de la empresa pesquera española de Eduardo Vieira. Luego de años sin demandas, recién en 2017 Chile recibió dos demandas nuevas – otra vez de Pey Casado and Allende Foundation y otra por los empresarios colombianos Carlos y Francisco Ríos, relativo a su inversión en la red de transporte público Transantiago. En 2021 fueron presentadas dos demandas más, una por la empresa colombiana ISA Inversiones Chile sobre la construcción y funcionamiento de la línea de transmisión eléctrica Cardones-Polpaico. La más reciente, en agosto de 2021, fue presentada por los socios franceses del aeropuerto Nuevo Pudahuel, integrados por Groupe ADP (Aéroports de Paris) y Vinci Airports, amparados por el TBI entre Chile y Francia (ver recuadro más adelante).
Los inversores que han demandado
Tres de las siete demandas fueron realizadas por inversores españoles, aunque de las tres demandas, dos son del mismo inversor, Pey Casado and Allende Foundation, en dos momentos y ante tribunales distintos. La demanda por el aeropuerto es de inversores franceses.
El resultado de las demandas
De las siete demandas hay dos demandas pendientes: las dos más recientes. De las cinco demandas resueltas, dos fueron decididas a favor del inversor y tres a favor del Estado. A primera vista, los resultados parecerían favorecer al Estado, ya que los tribunales desestimaron tres de los casos. Sin embargo, hay que considerar los costos de abogados y árbitros que el Estado ha pagado, incluso en los casos donde ha “ganado”.
Los costos de las demandas
Los dos laudos decididos a favor del inversor ordenaron al Estado chileno a pagar US$ 15.800.000. Esta cifra supera el monto especial asignado en el presupuesto de 2021 para toda la política de salud mental en Chile. Aún no se conoce el valor reclamado por el inversor en las dos demandas pendientes de resolución.
Sectores de las demandas
Las siete demandas contra Chile son en sectores económicos distintos. Mientras que las dos demandas de Pey Casado emergen del rubro de comunicaciones, otra demanda está relacionada a la imposición de cuotas de pesca en las costas del país (Vieira vs. Chile); otra a la construcción de un complejo residencial y comercial para el cual Chile negaba la modificación de la zonificación que supuestamente era necesaria para la ejecución de la obra (MTD vs. Chile). También en el sector de la construcción está la reciente demanda de los inversores franceses en relación con el Aeropuerto del Nuevo Pudahuel. La demanda de Carlos y Francisco Ríos se origina en el sector de transporte, donde los inversores colombianos alegan que el Estado chileno ha generado condiciones desfavorables para garantizar el buen funcionamiento del sistema de transporte público en Santiago de Chile, en el cual mantienen la concesión de las subsidiarias de Alsacia S.A. y Express de Santiago Uno S.A., llevándolas a la bancarrota (Carlos Ríos and Francisco Ríos vs. Chile). La demanda de ISA Inversiones Chile se refiere al sector de suministro de energía.
Las amenazas contra Chile: El peligro de un aluvión de demandas en el contexto de la pandemia de Covid-19
El bajo número de demandas existentes contra Chile, en contraste con Argentina, Venezuela o México, tiene su correlato en el hecho que por 30 años no se han tocado las bases del modelo impuesto por la Constitución de 1980, aprobada en dictadura, ni se han adoptado medidas regulatorias importantes respecto de la inversión extranjera, avanzando en
privatizaciones en las áreas de minería, agricultura, previsión, educación, salud, energía entre otras. Se observa, sin embargo, que ha habido un notorio aumento de la cantidad de amenazas de demandas contra Chile en los últimos dos años.
Varias de las amenazas de demandas fueron recibidas en 2021 en el marco de la pandemia de coronavirus, y se asocian a medidas del Estado para paliar la crisis sanitaria provocada por la expansión del virus Covid-19.
Los derechos de los inversores de los fondos de pensión versus el pueblo chileno
Chile fue el primer país en privatizar su sistema de pensiones en 1981 durante la dictadura de Augusto Pinochet y en los años siguientes otros 29 países siguieron su modelo. El resultado de estas privatizaciones fue, en todos los casos, desastroso. Según un reporte de 2019 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de los 30 países que privatizaron sus sistemas de pensiones, 18 lo revirtieron por sus pésimos resultados.
En abril de 2021, el gobierno chileno promulgó la Ley 21.330 que permite el retiro adelantado de las rentas vitalicias en los fondos de pensión, gestionados por inversores extranjeros en el marco de la Administradora de Fondos de Pensión (AFP). La ley, que fue impulsada en el marco de la crisis económica profundizada por la pandemia, pero resistida por el gobierno hasta último minuto, estuvo orientada a todos los cotizantes de AFP y permitió además a los jubilados con pólizas de anualidades retirar hasta el 10% de la cantidad que depositaron por primera vez. Se estima que alrededor de 650.000 chilenos y chilenas poseen anualidades con las compañías de seguros, y el retiro puede llegar a 2.600 millones de dólares.
“Chile ha mantenido la reputación de defender el Estado de derecho y la integridad institucional que ha fomentado un entorno estable para la inversión extranjera directa. Las acciones del Congreso podrían causar que muchos en la comunidad global de inversiones reevalúen a Chile como destino de inversiones.”
Brad Smith
Chief International Officer del American Council of Life Insurers (ACLI), gremio que agrupa a compañías como Metlife y Principal.
Frente a esta medida, las compañías de seguros sostienen que la obligación de que las empresas avalen el retiro de las rentas vitalicias es una violación del TLC con EEUU, y por ello han amenazado al Estado chileno con llevar sus reclamos al arbitraje internacional. Por ejemplo, en su aviso de disputa, Ohio afirma que la promulgación de la Ley 21.330, así como “el actual clima de inseguridad jurídica” significa que Chile está violando el derecho de la compañía a “recibir un trato justo y equitativo, así como las normas que prohíben todo tipo de expropiaciones directas e indirectas”. La compañía también advierte que podría “haber consecuencias” en caso de que Chile avance con más reformas planeadas en el sistema de pensiones. El conglomerado estadounidense de aseguradoras American Council of Life Insurers (ACLI), que agrupa a compañías como Metlife, Principal y Ohio, señaló que “la violación de los derechos legales y los daños a los activos y al patrimonio causados por este esquema en rentas vitalicias han puesto a las aseguradoras en la lamentable posición de tener que investigar todas las opciones legales disponibles para asegurar la protección de sus derechos legales ante la expropiación ilegal del gobierno”.
A pesar de que Ohio fue la primera en hacer pública la amenaza, Metlife notificó al gobierno en octubre de 2021 que comienza un proceso arbitral por el mismo caso. Otras empresas estadounidenses con intereses en las AFP podrían seguir este mismo camino iniciado por Ohio, y actualmente analizan junto a sus abogados las vías a seguir, con el arbitraje como el camino más claro. La crítica a las AFP ha sido una recurrente en el movimiento social y sindical de Chile, y uno de los reclamos que adoptó mayor fuerza durante el estallido social de octubre de 2018.
La pandemia no sólo ha propiciado demandas contra Chile, sino que, en este contexto, muchos gobiernos han tomado medidas urgentes para paliar la crisis económica y sanitaria, y la respuesta de los inversores extranjeros ha sido la rápida demanda en centros de arbitraje internacional.
La demanda de Nuevo Pudahuel
En enero de 2021 se dio a conocer la intención de los accionistas del Aeropuerto de Nuevo Pudahuel de demandar al Estado chileno por las restricciones al tráfico aéreo en el marco de la pandemia de Covid-19. Los socios franceses de Nuevo Pudahuel, integrados por Groupe ADP (Aéroports de Paris) y Vinci Airports notificaron al gobierno de que comenzarían un proceso de demanda ante el CIADI, amparados por el TBI entre Chile y Francia. Esta demanda fue finalmente oficializada en el CIADI en agosto de 2021.
Nuevo Pudahuel exige la extensión de su contrato para mitigar los efectos financieros por la caída en el tráfico aéreo producto de la pandemia. Se estima que la pandemia generó pérdidas netas por 37 millones de USD durante 2020, llegando a una caída del 78% del movimiento de pasajeros en junio de 2021 con respecto a junio del año anterior. Sin
embargo, desde 2015, cuando comenzó la concesión, las ganancias fueron de entre 300 y 400 millones de USD anuales.
El Ministerio de Obras Públicas de Chile no accedió a dicha extensión, argumentando que se debían respetar los términos del contrato original, y que “no está en juego nada de las cosas que se dicen, ni el servicio de los pasajeros, ni el mundo de los vuelos, ellos lo que están buscando es que se les alargue el contrato, que significa miles de millones”. Pero para los socios franceses, la falta de apertura del gobierno para iniciar un diálogo en lo que respecta a la extensión del contrato de concesión y solucionar el desequilibrio económico ocasionado por la pandemia no representa una adecuada protección de las inversiones.Frente a esto, la Senadora chilena Carmen Gloria Aravena sostuvo que: “Esta amenaza de demanda renueva la necesidad de incluir el reconocimiento de hechos imprevisibles en contratos civiles (…) porque situaciones especiales requieren medidas especiales”.
Este caso muestra que:
- Los inversores extranjeros pueden utilizar el mecanismo de arbitraje como un modo de presionar a los gobiernos. Los accionistas habían iniciado negociaciones con el gobierno y al no recibir la respuesta que esperaban, activan el mecanismo establecido en el TBI como modo de presionar al gobierno para lograr su objetivo. Los tratados entonces permiten que los inversores acudan al arbitraje aun cuando las medidas gubernamentales fueron tomadas en situaciones excepcionales.
- En el contexto de pandemia de coronavirus, muchos inversores extranjeros amenazaron con acudir al mecanismo ISDS en los tratados como modo de protegerse de las pérdidas provocadas por la crisis sanitaria y económica a escala global. Este caso muestra cómo los inversores utilizan este mecanismo como un chantaje para cambiar la política pública que afecta sus intereses. Y en caso de que la política no se modifique, tienen la posibilidad de que la pérdida económica que tuvieron durante los meses de la pandemia sea resarcida por las arcas públicas, recayendo en este caso sobre la ciudadanía chilena.
La prohibición del arbitraje en las constituciones latinoamericas: Apuntes para el proceso constituyente chileno
Los efectos negativos de la protección de inversiones han generado muchas críticas, tanto desde algunos Estados como de organismos internacionales, sectores académicos y la sociedad civil. En los últimos años, diferentes países comenzaron a cuestionar sus tratados con protección de inversiones, así como la adhesión al CIADI. No todos los países siguieron la misma estrategia, sino que se abrió un abanico de caminos.
Venezuela, Ecuador y Bolivia se retiraron del CIADI y terminaron gran parte de sus TBI. Ecuador incluso realizó una auditoría ciudadana integral de sus TBI y de las demandas recibidas en el arbitraje internacional. Otro camino fue la revisión de los marcos de negociación de TBI, como en los casos de Sudáfrica, Indonesia, Australia, Brasil y Pakistán, que han puesto en duda algunas cláusulas, especialmente relativas al sistema de arbitraje inversor-Estado. Sin embargo, la denuncia de los TBI no provocó la reducción de la inversión extranjera en esos países, sino que esta se sostuvo, ya que se trata de inversiones que generan una alta rentabilidad para las corporaciones.
“En Chile tendrán una modificación constitucional, pero nosotros ciertamente tenemos un asiento en primera fila, y estamos haciendo mucho para tratar de influir sobre el resultado.”
Dan Houston, CEO de Principal Financial Group, empresa accionista en AFP en Chile.
Organismos internacionales como la UNCTAD (organismo de comercio e inversiones de las Naciones Unidas), se han inclinado hacia la opción de la renegociación de los actuales tratados con el objetivo de generar cláusulas más benéficas para los intereses del desarrollo sustentable y del “espacio para la política pública”.
Los casos de Ecuador y Bolivia: constituciones que prohíben el arbitraje
Las constituciones de Ecuador y Bolivia, reformadas en los años 2008 y 2009 respectivamente, incluyeron la prohibición de que los inversores extranjeros puedan recurrir al arbitraje internacional. Sin embargo, el modo en que los artículos fueron redactados no permitió que éstos se convirtieran en candados efectivos que prohibieran el recurso del arbitraje para los inversores extranjeros.
Bolivia incluyó el artículo 320 inciso II de la Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, que explicita que: “toda inversión extranjera estará sometida a la jurisdicción, a las leyes y a las autoridades bolivianas, y nadie podrá invocar situación de excepción, ni apelar a reclamaciones diplomáticas para obtener un tratamiento más favorable”. Esta norma se complementa con la disposición transitoria novena, la cual da un plazo de cuatro años desde la elección del nuevo Órgano Ejecutivo, 6 de diciembre de 2009, para renegociar o denunciar aquellos tratados anteriores a la Constitución, que fueran incompatibles con el nuevo artículo, mediante el siguiente texto: “Los tratados internacionales anteriores a la Constitución y que no la contradigan se mantendrán en el ordenamiento jurídico interno, con rango de ley. En el plazo de cuatro años desde la elección del nuevo Órgano Ejecutivo, éste denunciará y, en su caso, renegociará los tratados internacionales que sean contrarios a la Constitución”. Dicho período terminó en 2014. El resultado fue la terminación de todos los TBI de Bolivia. En mayo de 2013 Bolivia denunció trece tratados de manera colectiva, entre ellos con Chile, Alemania, Argentina, Bélgica y Luxemburgo, China, Dinamarca, Ecuador, Francia, Perú, Reino Unido y Rumania. Otro grupo de TBI fueron denunciados tras su primera fecha de finalización de vigencia, entre ellos con Estados Unidos, España, Países Bajos y Suecia.
“En este momento podemos ver a grandes defensores del mecanismo de solución de controversias queriendo defender a sus propios países de este tipo de demandas. Entonces es verdaderamente otra realidad.”
Ex-Viceministro de Comercio Exterior e Integración de Bolivia, Clarems Endara.
Los TBI poseen cláusulas de supervivencia que determinan que, aun denunciados los tratados, sus cláusulas siguen vigentes por 10 o 15 años más para aquellas inversiones realizadas con anterioridad a la notificación. Un ejemplo es el TBI con Bélgica y Países Bajos, que entró en vigor en 1994. El apartado primero del artículo 14 de este TBI dice que éste tendrá una vigencia de 15 años, es decir, hasta el año 2009. Como este acuerdo fue denunciado, se activa el apartado 3 de este mismo artículo, que dice que “Con relación a las inversiones hechas antes de la fecha de terminación del presente Acuerdo, los Artículos anteriores pertinentes seguirán siendo efectivos por un período de 15 años desde esa fecha”. Es decir, que las inversiones provenientes o registradas en los Países Bajos presentes en Bolivia, se encuentran todavía protegidas bajo las cláusulas de este acuerdo hasta el año 2024 54 , aun si la nueva Constitución nacional boliviana prohíbe expresamente el arbitraje.
Ecuador incluyó en su Constitución de 2008 el artículo 422 que establece que: “No se podrá celebrar tratados o instrumentos internacionales en los que el Estado ecuatoriano ceda jurisdicción soberana a instancias de arbitraje internacional, en controversias contractuales o de índole comercial, entre el Estado y personas naturales o jurídicas privadas”. Esta redacción ha generado numerosos debates con respecto a su interpretación, especialmente sobre la definición de frases como “instrumentos internacionales”, “jurisdicción soberana”, “controversias contractuales o de índole comercial” y “entre el Estado y personas jurídicas privadas”.
La redacción de este artículo permitió la denuncia de los TBI ecuatorianos. En 2009 el gobierno denunció el Convenio del CIADI, y en 2010 comenzó el proceso de denuncia de los acuerdos de inversión con Finlandia, Alemania, Gran Bretaña, Francia, Suecia, Países Bajos, Venezuela, China, Chile, Suiza, Canadá, Estados Unidos, Argentina, Bolivia, Perú, España e Italia. Antes de que se culminara este proceso de denuncia, Ecuador había sido demandado en 24 procesos arbitrales, en los que se había utilizado el TBI con EEUU hasta en 16 ocasiones, seguido por los tratados con Canadá, España, Francia, Bolivia y Argentina.
En 2013 el gobierno de Rafael Correa encomendó la creación de una Comisión de Auditoría Integral sobre los Tratados de Inversión y el Sistema de Arbitraje del Ecuador (CAITISA), compuesta por académicos y juristas de renombre internacional, junto con representantes de organizaciones de la sociedad civil y del gobierno. El interés principal era revisar que los compromisos del Ecuador en materia de inversiones extranjeras, cumpliera con los objetivos de desarrollo del país establecidos en la Constitución y en el Plan del Buen Vivir.
La CAITISA, única experiencia en el mundo de auditoría sobre los tratados elaboró un vasto estudio sobre los usos y efectos de la inversión extranjera en el Ecuador, así como analizó detalladamente las demandas de inversores existentes hasta ese momento. La conclusión general fue que las cláusulas de los tratados no permiten el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible ni tampoco provocaron un aumento de trabajo decente en el Ecuador. Por el contrario, mientras las promesas de inversiones y desarrollo no se materializaron, los costos han sido extraordinarios y los inversores han salido altamente favorecidos en los casos contra Ecuador.
“Las políticas públicas deben servir para orientar los procesos de calificación de inversiones extranjeras y disponer que los mismos contemplen requisitos de desempeño generales.”
Comisión de Auditoría Integral de los Tratados de Inversión y el Sistema de Arbitraje (CAITISA), Ecuador .
Posteriormente, los gobiernos de Lenin Moreno y de Guillermo Lasso impulsaron una agenda internacional centrada en que Ecuador vuelva a firmar TBI y adhiera al CIADI. Para ello, se ha avanzado en un proceso de “reinterpretación” del artículo 422. Durante el año 2021, el Ejecutivo anunció la intención del Ecuador de volver a ser miembro del CIADI. Diversas personalidades políticas y académicas se manifestaron rechazando este hecho, e instando a la Corte Constitucional del Ecuador para que dictaminara que esta decisión debía pasar por la Asamblea Nacional. La carta de amicus curiae (amigos de la Corte) presentada por defensores de los Derechos Humanos como el Premio Noble de la Paz Adolfo Pérez Esquivel, sostiene que: “Entender que la firma del Convenio del CIADI “no compromete en nada” al Ecuador es negar –o cuanto menos desconocer- el funcionamiento del arbitraje internacional en materia de inversiones”. Sin embargo, en junio de 2021 la Corte Constitucional, en un claro gesto político, desestimó los pedidos y avaló la adhesión del Ecuador al CIADI.
4 líneas de acción para limitar los privilegios de los inversores extranjeros
1
La nueva Constitución puede restringir el acceso de los inversores al arbitraje, al prohibir que los inversores extranjeros demanden al Estado chileno en centros arbitrales internacionales (ver recuadro). Esto implica que los inversores no puedan utilizar al arbitraje como un mecanismo de chantaje para que el Estado modifique medidas regulatorias que puedan afectar su ganancia al proteger, por ejemplo, la salud o el medio ambiente. Los inversores extranjeros deben utilizar los canales de la justicia nacional, como todas
las ciudadanas y ciudadanos chilenos. Además, la nueva Constitución puede incluir nuevos compromisos para los inversores en materia de derechos humanos, laborales y ambientales, así como de desarrollo sustentable.
2
Acompañar esta cláusula en la nueva Constitución con un proceso de denuncia de todos los tratados de inversión que posee Chile, e iniciar una revisión de los TLC que incluyen compromisos en materia de inversiones extranjeras. Asimismo, Chile puede salir del CIADI como lo han hecho otros países. Es urgente realizar esta acción, ya que una vez denunciados los tratados se activa la cláusula de supervivencia de los TBI, en su mayoría por 15 años, que permite a los inversores continuar presentando denuncias.
3
Impulsar una auditoría de todos los tratados de inversión y del sistema de arbitraje de Chile. Con esto se puede comprender de un modo integral los efectos de los TBI y de los capítulos de inversión de los TLC. La experiencia de la auditoría realizada en Ecuador mostró los impactos de la inversión extranjera, así como evaluó todas las prerrogativas legales con las que cuentan los inversores en estos tratados internacionales. A partir de una evaluación integral se puede llevar adelante políticas públicas que estén de acuerdo con los objetivos de desarrollo sustentable.
4
Es necesario incorporar mecanismos vinculantes sobre los modos en que se negocian estos instrumentos internacionales con compromisos en materia de comercio e inversiones. Se puede exigir la existencia de mecanismos de transparencia en las negociaciones de tratados de inversión y de comercio que desarrolle Chile a futuro. Por ejemplo, exigir que el Poder Ejecutivo entregue al Congreso los estudios de impacto de organismos científicos independientes que avalen la decisión de adherir a determinado tratado. Existe un precedente dentro de Chile sobre este punto. En 2018 la Cámara de diputados aprobó la Resolución 119 que solicita al gobierno un análisis pormenorizado de los TLC suscritos por Chile hasta la fecha y sus evaluaciones al igual que estudios de impacto en todos los aspectos de la vida (socio-ambiental, económico, género, salud, etc.) de los tratados en proceso de negociación.
“Una nueva Constitución debe permitirnos recuperar nuestra soberanía y denunciar todo Tratado que incorpore estas cláusulas e impedir que, en adelante, Chile quede amarrado a ellas”
Lucía Sepúlveda Ruíz, RAP-AL y Chile mejor sin TLC.
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